Author: Guillermo Pineda

La protección social universal como vehículo al desarrollo de Guatemala e Iberoamérica

Hablar de políticas de protección social en Iberoamérica invita inmediatamente al lector a tomar una postura paternalista o liberal respecto a quién debe cubrir qué, por qué y para quién. Partiendo de estas tesis y antítesis, las discusiones sobre los resultados de las políticas de protección social son siempre criticadas de forma aislada. Por ejemplo, en Guatemala no se suele escuchar discusiones sobre los impactos que el Instituto Guatemalteco de Seguridad Social, sostenido por impuestos a empleados y empleadores formales, está teniendo en la calidad de vida del resto de personas que son excluidas de participar en este beneficio. Hablar de universalidad en los servicios de seguridad social en el país rápidamente se convierte en una discusión sobre si tienes una filosofía paternalista extractivista o una filosofía liberal individualista. Encontrar puntos medios es difícil o imposible y casi siempre termina la gente peleando. Leer el Informe de desarrollo humano 2021 – Atrapados: alta desigualdad y bajo crecimiento en América Latina me llevo a meditar sobre la eficacia de las políticas de protección social y los análisis comparativos que contrastan distintos experimentos regulatorios e institucionales en Iberoamérica con el objetivo de presentar propuestas de futuras públicas con mayores posibilidades de reducir las desigualdades en y entre los países de la región y acelerar el crecimiento.

El informe demuestra la existencia de una correlación entre la protección social universal como un mecanismo para acelerar el crecimiento de la productividad de los países al igualar las condiciones de acceso a servicios para la población que trabaja tanto en el mercado formal como en el mercado informal. Y que, además, permite a los empleados contar con un sistema de servicios más eficiente y que le permite en el largo plazo asegurar su crecimiento dado que sus necesidades básicas de protección social estarán cubiertas por un sistema universal. Esta universalidad de la protección social deberá tener como objetivo proteger, según explica el informe, a: “i) toda la población expuesta a un riesgo determinado cubierta por el mismo programa; ii) la misma fuente de financiación para cada programa; y iii) beneficios en especie de la misma calidad para todos.” En estas condiciones de cobertura universal, los países iberoamericanos tendrán herramientas potentes para que desde el gobierno se fortalezca el capital humano y se mejore la productividad a la vez que se genera resiliencia social, económica y ambiental ante futuras amenazas sociales.

En el capítulo sobre la protección social, el informe de desarrollo humano 2021 compara la gran diversidad de políticas de seguridad social que se han implementado por motivos históricos, políticos y económicos que han respondido a la visión de las sociedades y el rol del gobierno en la intervención de la vida de sus ciudadanos. Así, el informe no pretende comparar a los países, pero sí demostrar cómo unos sistemas han sido más veloces y eficientes que otros para alcanzar sus metas y quedarse cortos en alcanzar los objetivos utópicos por los que fueron creados dado que ninguno de los sistemas ha logrado asegurar un ciento por ciento de la protección social de sus ciudadanos. Lo anterior que tampoco ha sido logrado incluso en los países más desarrollados y que, en aquellos países donde existe cobertura “universal”, todavía se observa un sistema discriminatorio y desigual con respecto a los inmigrantes indocumentados, refugiados políticos, entre otros grupos poblacionales. Las iniciativas vinculadas al universalismo constituyen otra forma de aproximarse a la idea de protección social que fundamentalmente responde al concepto mismo que pretende integrar unas medidas sociales orientadas a construir sociedades más justas, inclusivas y que garanticen niveles mínimos de vida para todos.

En Guatemala y el resto de Iberoamérica esta perspectiva de creación de niveles de protección no se ha basado en un sistema de prestaciones y transferencias universales que buscan crear un sistema de acceso y consumo adecuados de alimentos, salud, educación y otros cuidados para toda la población, sino que se han creado sistemas de seguridad social contributiva (SSC) y sistemas de seguridad social no contributiva (SSNC) que se han alejado de los principios de beneficio para todos. Al respecto, el informe de desarrollo humano 2021, detalla cómo en distintos países de Iberoamérica desde los años 30s y 40s se buscó primero crear un sistema de combinación de programas de seguridad social enfocado en proteger y beneficiar a los trabajadores de empresas formales y ofrecer regulaciones de protección de los salarios mínimos, acceso a la salud y la estabilidad laboral. Lo anterior, afectando al resto de la población que no participaba de la economía laboralmente activa y la dejaba a la deriva.

Este sistema popularizado en la región durante el resto del siglo XX resultó en la creación de un sistema social de dependencia de la población obligada a ser trabajadora en relación de dependencia en sistemas escalonados de beneficios por los salarios que recibían. Asimismo, esta dependencia del sistema se fortaleció con el control monetario que las empresas continúan manteniendo en los sistemas de seguridad social en los cuales son las empresas las que financian los sistemas sociales en proporción a los sueldos que pagan a sus empleados.  Particularmente relevante es el caso de Guatemala donde la Junta Directiva del Instituto Guatemalteco de Seguridad Social (IGSS) cuenta votos muy poderosos para representantes de las asociaciones o sindicatos patronales. Votos que han utilizado desde los últimos lustros para promover una reforma aún más limitada y concreta respecto a los servicios sociales que se prestan mediante la facilitación para que las empresas privadas puedan elegir el acceso a otros servicios sociales privatizados. Tales servicios según proponen, son seguros opcionales facultativos y pensiones complementarias que serían contratados con empresas privadas, acceso complementario al IGSS de empleados contratados por tiempo parcial y modificaciones al modelo de gobernanza que obliguen al Estado a cumplir con el pago de las prestaciones que adeuda a la entidad. Así, las propuestas en Guatemala de prestación de servicio social continúan alejándose de la universalidad del acceso a los servicios de protección social en salud y, en su lugar, promueven sistemas más limitados de acceso y escalonados que según los estudios comentados por el Informe de Desarrollo Humano tienen un efecto contrariamente negativo en la promoción de un desarrollo sostenible y la reducción de las desigualdades en los países.

Al respecto, esfuerzos internacionales para universalizar el acceso a la protección social continúan avanzando. En la 51ª Sesión del Consejo de Derechos Humanos de las Naciones Unidas (UNHRC) del 20 de septiembre de 2022, se presentó el informe del Grupo de Trabajo sobre el Derecho al Desarrollo. Este informe presentó las recomendaciones relacionadas con el proyecto de creación de una Convención o Tratado que sería jurídicamente vinculante para asegurar el Derecho al Desarrollo de los países miembros de la ONU. Actualmente, la meta es que en la sesión del Consejo de Derechos Humanos de 2023 que se realizó la semana pasada empezó a trabajar en avanzar las propuestas de este tratado internacional y buscar la creación de consensos al respecto.

La situación actual en Iberoamérica requiere de la protección del derecho al desarrollo y el acceso universal a los medios de protección social a nivel interno. Pero también, a nivel externo en el concierto de naciones que deben fomentar el desarrollo y la cooperación entre las naciones para reducir las brechas de protección social que existen hoy en día en el norte global. Esto permitirá reducir las desigualdades estructurales del sistema internacional que actualmente son preservadas por el orden hegemónico neoliberal que ha reducido los controles institucionales para ofrecer acceso a servicios sociales y aumentado las desigualdades en y entre los países ya que los países que controlan los capitales financieros y los activos físicos globales construyeron sus riquezas en gran medida gracias a los mercados no regulados del siglo XX que les han permitido el poder político y se benefician ampliamente de la desprotección de los empleados formales e informales. Tal reciprocidad —entre el aumento de la riqueza de unos pocos correspondiente al empobrecimiento de tantos— refleja el núcleo del actual modelo de desarrollo explotador en el mundo que continúa excluyendo a una amplia variedad de trabajadores, desempleados, jubilados y niños y niñas que solamente a través de la universalidad de la protección social podrán abrir un nuevo camino para salir del círculo vicioso de la baja o inexistente calidad de servicios sociales e incrementar la voluntad de empresarios y trabajadores por contribuir al pago de impuestos.

Comparando los Modelos Políticos de Desarrollo entre Escandinavia y Centroamérica

Ya en el siglo XXI, las diferencias sociales, económicas y políticas entre los países escandinavos y los centroamericanos parecían abismales y, para los planificadores sociales centroamericanos, casi imposibles de alcanzar. ¿Qué ocurrió detrás de este proceso de desarrollo exitoso en una región y lento y rezagado en la otra? Esa es quizás la pregunta central del estudio elaborado por (Abrahamson, 2007) en el estudio comparativo elaborado para ICEFI. En el estudio, se desarrollan capítulos específicos para tratar de forma comparativa los caminos e indicadores de desarrollo que Escandinavia (conformada por Suecia, Dinamarca, Noruega, Islandia y Finlandia) recorrió y cómo Centroamérica (conformada por Guatemala, El Salvador, Honduras, Nicaragua, Costa Rica y Panamá) se atrasó en ese camino de crecimiento durante el siglo XX.

Según explica (Abrahamson, 2007), ambas regiones debieron realizar un proceso de modernización durante los inicios del siglo XX para insertarse regional y nacionalmente a la era de la globalización económica y política y, en ambos casos, el rol que jugaron las elites económicas y políticas fue una pieza fundamental. Desde inicios del siglo pasado, los gobiernos y sus aliados fueron determinantes para establecer y consolidar un estado de bienestar sólido, amplio y que alcanzara a toda la población. Desafortunadamente, la historia de Centroamérica dista de esas metas abismalmente y el estado de bienestar que se intentó crear en las décadas de 1950 y 1960 no se consolidó e incluso se redujo en muchos de los países.

A pesar de tener grandes diferencias históricas y culturas, (Abrahamson, 2007) explica que Escandinavia era, al igual que Centroamérica, una región altamente agraria en la década de 1930 y que, debido a las acciones de sus elites, empezaron un veloz camino hacia el estado de bienestar que cambió el destino de la región para siempre. Mientras tanto, en Centroamérica, las décadas posteriores a 1930 fueron escenario para que coaliciones de la política oligárquica evitaran el surgimiento de una mayor cobertura de la seguridad social y educación pública mientras se protegieron los intereses de una industria monocultivista que requería una amplia base de mano de obra barata, poco o nada educada y que, en la mayor de las posibilidades, no requiriese de un estado con una mayor base impositiva ni de una modernización estatal que permitiese construir los caminos del desarrollo a largo plazo.

Junto a este poder político oligárquico jugó un rol importante el actuar de las clases medias y bajas en ambas regiones. En Escandinavia, las condiciones políticas locales e internacionales les permitieron tener una mayor libertad y democracia en sus gobiernos. Libertad y democracia que les permitirían tener un mayor peso en la toma de decisiones en congresos y parlamentos para construir un estado de bienestar amplio y en consenso con las elites económicas. Mientras que, en Centroamérica, el camino fue distinto debido a la injerencia de países que se enfrentaban en la Guerra Fría y Estados Unidos, principalmente, jugó un papel muy importante para fortalecer gobiernos militares, iliberales y poco democráticos, con la mira de evitar el surgimiento de países aliados a los intereses de la URSS.

Debido a la alianza entre una pequeña elite oligarca y un gobierno político militarizado con el apoyo y dominación de Estados Unidos, la creación de un estado de bienestar se vio completamente detenida a partir de la década de 1950. En ausencia de una sólida democracia entre las elites, la modernización se vio fuertemente debilitada ya que según explica (Abrahamson, 2007. p.16) “la presencia de estos movimientos democratizadores fue condición necesaria para un régimen político moderno, fuera éste un duro sistema militar (como en Guatemala y El Salvador) o una democracia progresista (como en Costa Rica)”. Por esta razón, a pesar de que Centroamérica sí inició un proceso de modernización política, no se establecieron las bases para mejorar la recaudación de impuestos, invertir en un amplio y robusto sistema de salud y de educación pública y mucho menos se fortalecieron los derechos laborales de trabajadores que no tenían voz ni voto en la toma de decisiones políticas. Aunado a esto, no se realizaron las acciones necesarias para incluir en este proceso democratizador y modernizador a las poblaciones indígenas en países como Guatemala y El Salvador ya que, desde el período colonial, estos pueblos servían solamente como factores de producción en una sociedad sin posibilidad alguna de movilidad vertical ni de acceso a la participación política plena que suele caracterizar a los sistemas de gobierno más democráticos. (Abrahamson, 2007) indica que la única diferencia observable respecto a la democratización de la política y la economía se observó en Costa Rica que, históricamente no contó con una industria monocultivista controlada por la oligarquía y que esta condición le permitió participar de formas de mercado más liberales en la industria agrícola y desde finales del siglo XIX, construir una competencia electoral que le abrió el paso a desarrollar un sistema plenamente democrático, desarrollar políticas de bienestar público y movilizar a las clases bajas y medias a participar junto con la burguesía dominante.

Un factor determinante de la gran diferencia existente entre Escandinavia y Centroamérica según explica (Abrahamson, 2007) ha sido la desigualdad en la distribución del ingreso que se redujo en el primero y que se mantuvo estática en el segundo. Como resultado de estas condiciones, a lo largo del s. XX Centroamérica observó cómo los índices de pobreza se mantenían y el riesgo de pobreza extrema aumentaba conforme los efectos del poscolonialismo seguían permeados en la sociedad. Las prácticas y políticas poscoloniales, especialmente aquellas relacionadas con el control territorial desde las capitales mestizas y criollas, la rivalidad y dominación étnica, la distribución desigual de los recursos, las violaciones de los derechos humanos y la falta de presencia del gobierno en amplios territorios se siguen observando en Guatemala haciendo aún más difícil el desarrollo sostenible del país.

En Centroamérica es aún característico que el gasto gubernamental se enfoque en los centros económicos de los municipios y departamentos donde históricamente había una mayoría de población mestiza y criolla. Por lo anterior, no solo existe una baja inversión del gasto gubernamental en la creación de sistemas de salud y educación pública, sino que su distribución territorial es también desigual. Escandinavia por su parte, desde inicios del siglo pasado consiguió establecer una amplia participación de toda la población en la toma de decisiones y el gasto público se distribuyó de una forma más equitativa entre las zonas urbanas y rurales.

La riqueza actual de los países escandinavos resultó de un amplio pacto social que permitió a las elites políticas y económicas construir un estado de bienestar con amplias inversiones en salud y educación pública que con el paso de las décadas permitieron no solo crear empleos más capacitados y mejor pagados, sino otorgar a la población beneficios sociales característicos de un estado democrático con acceso a infraestructura y servicios a lo largo de los territorios y poblaciones. Por su parte, Centroamérica no logró consolidar un estado de bienestar que invirtiera en la creación de estas condiciones y poner un alto a las políticas coloniales de exclusión en beneficio de pequeños grupos de la población.


Referencia bibliográfica

Abrahamson, P. (2007). Política Fiscal y Protección Social en Estados Pequeños. Comparando Escandinavia y Centroamérica.

Las tareas pendientes de América Latina después de 75 años de la CEPAL

La Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) conmemorará el 25 de febrero su 75º aniversario. Durante estos años de trabajo, la CEPAL ha sido una de las organizaciones más importantes en la promoción del desarrollo social, político y económico en América Latina. A lo largo del siglo XX, la organización ofreció a los gobiernos y ciudadanos propuestas de políticas públicas enfocadas en la reducción de pobreza a través de la industrialización y atracción de inversiones. Para lograr estos objetivos, se crearon estadísticas e indicadores que permitían a los tecnócratas identificar oportunidades de integración a la economía mundial mediante la diversificación e innovación industrial.

Las teorías estructuralistas y neo estructuralistas que dictaron muchas de las recomendaciones de la CEPAL para América Latina permitieron a los países implementar políticas adaptadas a las necesidades locales en un entorno globalizado y competitivo. La CEPAL mostró su preocupación debido a que las teorías neoliberales tradicionales de ventajas competitivas fallaban en el caso latinoamericano y propuso soluciones para romper el ciclo en el que la región continuaba proveyendo al norte global de materias primas de bajo valor e importaba, con mayor velocidad y cantidad, productos terminados que cada vez más inclinaban la balanza de pagos hacia el empobrecimiento de la región. Las recomendaciones de CEPAL permitieron que Latinoamérica implementaran políticas de búsqueda de atracción de inversiones, incremento del ahorro, inversión en programas de industrialización y creación de obras de infraestructura como estímulo a la economía.

América Latina en la segunda mitad del siglo XX se encontraba en condiciones muy desfavorables con el centro económico del norte global. A pesar de la recuperación veloz de la economía global después de la Segunda Guerra Mundial, el crecimiento de las economías latinoamericanas fue lento y rezagado con respecto al resto del mundo. La región que no había sido impactada directamente por las guerras, se encontraba en un proceso de fortalecimiento del poder de las elites económicas en alianza con la clase política y los países de la región continuaban presentando una gran desigualdad económica y social en su población. Sumado a esto, en los años 70s se empezó a observar en el mundo los efectos de los desequilibrios económicos cíclicos, el incremento del endeudamiento y la inflación estructural que se derramó velozmente en todo el continente. Latinoamérica, que respondió a estas presiones con la implementación de políticas de sustitución de importaciones y la creación de organismos de integración regional, no fue capaz de aplicar políticas macroeconómicas que hasta en la década de 1990 permitirían realizar políticas macroeconómicas de estabilidad del crecimiento económico y el alcance del pleno empleo. Como resultado, no se logró evitar los impactos en el ámbito fiscal de los países que sobrecalentaban la economía e impedían la formación de reservas para enfrentar las caídas cíclicas. Razón por la cual muchos países de América Latina sufrieron un veloz incremento de inflaciones y devaluación de la moneda durante la última parte del siglo XX.

Debido al contexto global de atraso y lento crecimiento en que se encontraba Latinoamérica aún 50 después de trabajo en conjunto de la CEPAL con los gobiernos y las elites de los países de la región, los métodos de la organización para promover mejoras del bienestar social y económico los llevaron a implementar un neoestructuralismo que se caracterizó por la búsqueda de la inserción internacional mediante el fomento de industrias tecnológicas que permitieran a la región tener una participación más activa del comercio globalizado sin que se dejara de prestar atención al fortalecimiento de un Estado más fuerte y activo en la solución de problemas de los grupos más pobres y promover el desarrollo.

Durante 75 años, la CEPAL y sus teorías estructuralistas y neoestructuralistas han sido ampliamente criticadas por su enfoque en resolver problemas del desarrollo desde el Estado y también por su enfoque en asuntos netamente económicos que descuidaron los temas sociales y retos ambientales conforme se invertía en la creación de industrias en la región. Lo anterior fue algo muy importante que impactó en la privatización de los recursos naturales del continente con miras de fomentar la industrialización y el creciente desarrollo de áreas urbanas sin políticas públicas que velaran por el cuidado social y cultural de las poblaciones migrantes desde zonas rurales, más pobres y analfabetas.

Como tarea, quedan en la región tres elementos clave que continúan esperando ser resueltos para alcanzar un desarrollo sostenible y competitivo en el mundo globalizado. Primero, el subdesarrollo de América Latina se caracterizó por una escasa diversidad productiva y se especializó en bienes primarios. Guatemala, por ejemplo, continúa siendo un país exportador de monocultivos y de industrias protegidas en beneficio de pocos manteniendo las brechas entre ricos y pobres sin cambios relevantes. Al 2020, el 36 por ciento de las exportaciones de Guatemala seguían siendo productos agrícolas de la industria primaria y empleaban a un 32 por ciento de la población total en labores poco tecnificadas y con salarios muy bajos. A lo anterior, se suma la alta dependencia de las exportaciones a pocos países compradores ya que más del 65 por ciento es importado por Estados Unidos y Centroamérica bloqueando el acceso competitivo de los productos guatemaltecos a más países. Lo anterior contribuía al segundo reto al desarrollo debido a los monocultivos y heterogeneidad de la oferta productiva con una limitada mano de obra calificada, bajos niveles de productividad por hora hombre y concentración de la propiedad aún en manos de un grupo reducido de la elite económica y política.

Por lo anterior, las brechas sociales y económicas que se observan en América Latina continúan siendo resultado de la falta de homogeneidad de la oferta productiva y de una mejora en conocimientos técnicos y calificados para ingresar a industrias con un mejor retorno de ingresos. Asimismo, el crecimiento de la informalidad en la región, la ausencia de políticas efectivas para formalizar negocios y la asignación insuficiente de recursos financieros para asuntos sociales de los países afectaba un tejido social que sigue siendo poco propenso a la acumulación de capital, el progreso técnico y la inversión.

Los retos pendientes por resolver en América Latina siguen siendo la mejora según las recomendaciones realizadas desde la CEPAL para promover políticas macroeconómicas anticíclicas que permitan a la región enfrentar las épocas de volatilidad de capitales y reducción de la oferta tal y como se ha observado durante el período de recuperación de la economía global ante la pandemia de COVID-19. Además, quedan pendientes tareas para fortalecer la adaptación y resiliencia de América Latina ante los impactos del cambio climático y los cambios venideros con el veloz desarrollo tecnológico que se está viviendo en un mundo casi totalmente globalizado por las tecnologías digitales.

Desafíos para alcanzar el desarrollo sostenible y eliminar la segregación socioespacial en la ciudad de Guatemala

Introducción

El presente ensayo tiene como objetivo presentar una preámbulo a los estudios realizados en la arena latinoamericana respecto a los desafíos sociales y económicos que enfrentan los grupos rurales que han migrado hacia la ciudad de Guatemala y presentar los impactos socioespaciales que estas migraciones de poblaciones rurales pobres han tenido en el desarrollo de la ciudad de Guatemala. Como preámbulo, el presente artículo presenta brevemente la teoría y estudios realizados en América Latina con respecto a tendencias que se han repetido a lo largo de las décadas respecto al aumento de la distancia entre el centro y la periferia de las áreas urbanas, la creciente distancia entre las zonas de industria y la ubicación de las zonas residenciales de la población más pobre que han contribuido no solo a mayores tasas de desempleo sino a índices de desarrollo humano menores para las zonas periféricas.

Es muy importante resaltar que la alta tasa de desempleo de las poblaciones que han migrado de zonas rurales hacia las zonas periféricas de la ciudad de Guatemala es el efecto de la lejanía entre la oferta de empleo y el encarecimiento del transporte de las clases bajas en una ausencia de planes de gobierno municipal que permitan el transporte masivo. A lo anterior, se suma el estancamiento salarial de las poblaciones más pobres cuyos costos de transporte hacia y desde las zonas financieras e industriales aumentan anualmente y se pronuncian con el encarecimiento de los precios internacionales del petróleo.

Aunado al encarecimiento del transporte desde la periferia hacia el centro, se suma el racismo y discriminación del que son víctimas las poblaciones provenientes de las zonas periféricas y que, como resultado, crean prejuicios de los potenciales empleadores a habitantes provenientes de las llamadas “zonas rojas”. Esta discriminación aumenta aún más con las poblaciones provenientes de las áreas rurales y que pertenecen a grupos étnicos de pueblos originarios profundizando el desempleo y autoempleo en el mercado informal que caracteriza a las áreas periféricas pobres.

Los desafíos al desarrollo sostenible presentados en este artículo son solamente una aproximación a los retos urbanos que tiene el gobierno municipal de la ciudad de Guatemala y las municipalidades de ciudades periféricas para trabajar en conjunto y reducir la intensidad de la segregación socioespacial existente mediante una mayor inversión pública en mejoramiento de la infraestructura, ordenación territorial y descentralización de las áreas industriales y financieras y creación de polos de desarrollo alrededor de las zonas periféricas que permitan elevar el nivel de ingresos y bienestar social de las zonas más pobres del área metropolitana.

Desafíos del desarrollo y segregación socioespacial en la ciudad de Guatemala

El proceso de transición hacia patrones de industrialización en las áreas urbanas de América Latina durante el siglo XX tuvo como resultado una masiva migración interna. De acuerdo con los datos del (Banco Mundial, 2023b) de 1950 a 2020 la población rural descendió de un 50% de la población total a tan solo un 19%, respectivamente. Esta migración interna implicó una transformación de América Latina. Este período observó el surgimiento de una industria secundaria y terciaria urbanas que acrecentaron las diferencias de ingresos y la desigualdad económica a niveles no observados.

La población que históricamente había dedicado sus vidas a los patrones de producción asociados al mundo agrícola, rural y no tecnificado, observó drásticos cambios en su entorno con la movilización de millones de personas hacia los centros urbanos, el empobrecimiento creciente de sus familias y la inescapable realidad de la pobreza para generaciones venideras. De la misma manera, esta dinámica de incremento de la desigualdad económica se observó de forma aún más pronunciada por las poblaciones migrantes de las zonas agrícolas a un estilo de vida urbano que resultó más caro, más discriminador y aún más excluyente para aquellos migrantes provenientes de regiones indígenas.

En Guatemala, de la misma manera que en el resto de los países de América Latina, la migración del interior a las zonas urbanas fue veloz y elevada.  De 1960 al año 2021, 20 por ciento de la población rural migró a las zonas urbanas pasando del 69 por ciento al 49 por ciento, respectivamente (Banco Mundial, 2023a).  De acuerdo con las proyecciones del Departamento de Asuntos Económicos y Sociales de las Naciones Unidas estiman que para el 2021, la población guatemalteca ronda los 17.1 millones de habitantes. De la cual, 8.7 millones de habitantes viven en áreas urbanas y en el territorio metropolitano de la ciudad de Guatemala habitan 5.1 millones de habitantes cuyo crecimiento principal provino de una migración acelerada de las áreas rurales del país.

Esta migración acelerada que alcanza ya más de la mitad de la población de Guatemala es la raíz por la cual, en las zonas urbanas existen importantes desafíos al desarrollo sostenible que deben ser resueltos en la mayor prontitud y coordinación posible entre los distintos actores sociales y el gobierno central.

El entorno urbano es el lugar de los aumentos de la productividad de capitales en América Latina. En general, la urbanización del continente ha mejorado los indicadores de desarrollo y se ha evidenciado una correlación positiva entre indicadores como el PIB, el índice de desarrollo humano (IDH) y la dinámica del proceso de urbanización. Sim embargo, (Jordán et al., 2017) indican que “junto con los beneficios económicos de la urbanización, las ciudades generan también un conjunto importante de externalidades negativas como consecuencia de los patrones insostenibles de producción distribución y consumo.” Estos patrones no han resultado en un incremento paralelo para el enriquecimiento de todos los actores en los entornos urbanos y las brechas de igualdad en los indicadores.

A pesar de que las zonas urbanas latinoamericanas se han convertido en las regiones con una mayor diversificación económica y de producción, el desarrollo sostenible se ha visto detenido debido a que la aglomeración en viviendas, la inseguridad jurídica y socioeconómica y la ausencia del estado en provisión de servicios de salud e infraestructura han sido en conjunto frenos a la mejora de los ingresos para toda la población.

En las zonas urbanas los procesos de adaptación energética, de infraestructura y de mejora de condiciones de bienestar y salud ha sido un proceso que pocas ciudades de América Latina han logrado resolver con la llegada de millones de migrantes internos. Como resultado, en las zonas urbanas se ha pronunciado la segregación racial y económica de la población, se ha incrementado la estigmatización de las poblaciones más vulnerables y pobres y se ha incrementado la desigualdad en ingresos y de acceso a servicios públicos entre los ricos y pobres.

Como resultado de décadas de crecimiento urbano desordenado y en ausencia de planes de desarrollo sostenible dirigidos desde los gobiernos locales y centrales, la gran mayoría de las zonas urbanas es hoy un territorio donde la inseguridad, la inviabilidad y la insalubridad son la norma en los territorios pobres y es, a la vez, un territorio de riqueza, exclusión y protección de una pequeña elite poblacional que goza de acceso a servicios de salud, entretenimiento, infraestructura, seguridad y presencia del Estado que crece de forma diametralmente opuesta según los niveles de ingreso promedio de las zonas y municipios.

La solución de décadas de abandono de los territorios recientemente asentados por migrantes de las zonas rurales de los países las urbes de América Latina no serán resuelto de forma sencilla y pasarán varias décadas de exclusión y ausencia del Estado en la provisión de servicios básicos de salud, seguridad y justicia. Además, la reorganización urbana y la mejora de las condiciones habitacionales de los barrios más pobres de las ciudades requerirá de programas de largo plazo en consenso con actores privados que invertirán en el desarrollo de servicios que el Estado históricamente no ha proveído.  Lo anterior, requerirá de una actividad participación del estado para proveer de los servicios financieros para las poblaciones más pobres y evitar procesos de gentrificación que incrementan las brechas de riqueza, movilizan a las barriadas y zonas menos apreciadas a las poblaciones pobres y ralentizan la creación de un territorio urbano más inclusivo y sostenible.

  1. Planeación urbana y acceso a servicios básicos

La movilización en Guatemala del área rural al área urbana ha resultado en espacios de desigualdades fácilmente identificables por las zonas en las que los migrantes se han asentado, con un acceso dispar a servicios públicos de calidad y altos grados de segregación residencial socioeconómica. Al respecto, un estudio de (Lozano, 2021) indica que el acceso al agua en las zonas 21,12, 7 y 18 son las áreas que presentan una mayor escasez y más demanda por la densidad poblacional. Estos datos, explica Lozano, son “un rasgo de desigualdad en la distribución del líquido vinculada a la diferencia de clases sociales e intereses comerciales. Al respecto, es importante mencionar que, las zonas 18 y 21 son las zonas ubicadas en el ingreso a la ciudad capital para las poblaciones rurales del Oriente del país y las zonas 7 y 12 son las zonas de ingreso a la ciudad capital para las poblaciones provenientes del Occidente y Sur del país, respectivamente.” Estas ubicaciones son, además, algunas de las zonas de población más recientes en la ciudad de Guatemala dado que han mostrado un mayor crecimiento de habitantes desde la década de los años posteriores al terremoto de 1976 que forzó a una amplia migración de población en todo el país.

De acuerdo con (Martínez, 2020) en cuanto a la vivienda, las zonas municipales con mayor localización de viviendas para 2018 fueron: la zona 18, con 58,416 unidades, y la zona 7, con 36,607 y dentro del número de viviendas existe un porcentaje que no reúne las condiciones de desarrollo humanos mínimos. Especialmente las ocupadas por la población de escasos recursos. Una de las causas es la inexistencia de una política de vivienda social, por no ser considerada por los diversos gobiernos como una prioridad social. Lo anterior confirma que las zonas con mayor crecimiento poblacional en la ciudad de Guatemala han sido las más afectadas por la ausencia de condiciones mínimas de desarrollo humano. Lo anterior es aún más extremo cuando se integran al análisis los municipios pertenecientes al área metropolitana de la ciudad de Guatemala que abarca los municipios de Mixco, Villa Nueva y San Miguel Petapa, entre otros que han sido los lugares con un crecimiento exponencial de población.

En los últimos años, la reubicación de poblaciones rurales a las áreas urbanas en Guatemala ha resultado en un importante flujo inmigratorio de fuerza laboral que diariamente debe movilizarse desde las periferias al centro y los gobiernos municipales no han ofrecido las condiciones adecuadas de transporte masivo con lo que se ha incrementado el congestionamiento vehicular hacia y desde zonas periféricas en el área metropolitana e incluso de municipios cercanos como Palín, en Escuintla, y San Lucas Sacatepéquez, en Sacatepéquez.

A la falta de medios públicos de desplazamiento se suma el encarecimiento del transporte que absorben los trabajadores pobres con un costo social millonario que aún no ha sido cuantificado que restringe aún más los ingresos de la población migrante de las zonas rurales a los centros urbanos. En ausencia de un eficiente sistema de transporte público explica (Martínez, 2020), que en la actualidad se privilegia el uso de vehículos particulares que incrementan el tránsito vehicular debido a que no existen rutas exclusivas para el ingreso y salida del transporte de carga, lo que obliga a retomar la positividad de la planificación urbana para facilitar la movilidad de la población y de los circuitos económicos en la ciudad de Guatemala.

En ausencia de una planeación urbana adecuada y de prestación de servicios públicos, se obtiene como resultado la segregación socioeconómica de grupos enteros de la población —la expresión espacial de la desigualdad— que de acuerdo con (Jordán et al., 2017) profundiza y reproduce la inequidad y contribuye a la fragmentación social y los altos niveles de violencia que existen en muchas ciudades en América Latina. No es de extrañar que, las llamadas zonas rojas de la ciudad de Guatemala, se encuentren ubicadas en las zonas de reciente movilización rural-urbana y que, sea en estas zonas, donde se encuentren los mayores índices de homicidios. Según una publicación de (García Aldana, 2012) indicó que, de acuerdo con los datos del Instituto Nacional de Ciencias Forenses, que abarcan de junio de 2011 a junio de 2012, el área con un mayor número homicidios es la zona 18, con un total de 151 muertes criminales. La persiguen de cerca la zona 7, con 144 asesinatos, y la zona 12 con 117. Una vez más, estas tres zonas con una alta población de migración rural-urbana, son las víctimas principales de la ausencia de seguridad y mayores índices de homicidios.

  • La producción socioespacial

Como resultado de una ausencia de planeación urbana y de desarrollo sostenible en la ciudad de Guatemala desde el siglo XX, la ciudad capital se ha convertido en un espacio de segregación socioespacial.  Esta segregación se refiere a la existencia de desigualdades sociales dentro de un colectivo de población en un entorno urbano. Colectivo dentro del cual se observan atributos específicos de discriminación y reagrupamiento polarizado entre una población que se aisla cultural, social y espacialmente una de la otra. Esta polarización resulta en una producción socioespacial donde la población rica convive en un área segregada del resto de la población y, en el contexto de la ciudad de Guatemala, esta segregación se pronunció con una migración rural proveniente principalmente de las poblaciones más pobres y que se instaló en las zonas periféricas de la ciudad.  Así, se observó una potencialización de la desintegración social y de falta de una conciencia colectiva que perjudicó principalmente a los grupos pobres migrantes de las zonas rurales.

De acuerdo con (Linares, 2013), como resultado de la segregación socioespacial se observan en las zonas urbanas problemas característicos que surgen como producto de la aglomeración de familias pobres en áreas residenciales segregadas tales como “bajo rendimiento escolar, el desempleo, el embarazo adolescente, la desprotección social, la degradación ambiental y el deterioro urbanístico-habitacional.”

En un estudio de ciudades argentinas realizado por Linares, identificó que existe una correlación de intensidad de la segregación socioespacial y algunas consecuencias socio habitacionales en las ciudades como resultado de la migración de poblaciones pobres provenientes de las áreas rurales. Situación que puede ser extrapolada para entender las condiciones de bajos índices de educación, desempleo, falta de infraestructura y seguridad en las zonas recientemente pobladas por los grupos más pobres de la ciudad. Según explica Linares, “Para el caso de las ciudades de América Latina, el modelo característico de segregación socioespacial durante el siglo pasado fue semejante al modelo europeo de ciudad compacta. En las áreas centrales se concentran los grupos de elite de la sociedad y, consecuentemente, son las áreas urbanas con mayor disponibilidad de infraestructura, mejores condiciones de accesibilidad a bienes y servicios y mejor calidad de las viviendas. A partir del centro comercial y financiero, las ciudades decaen social y físicamente hacia la periferia, con la excepción de un cono de expansión de clase alta, que parte en forma lineal desde el centro hacia la periferia.” Estas condiciones de centro-periferia se evidencian una vez más en el plan existente de desarrollo urbano de la ciudad de Guatemala que continua buscando crear hacia el centro, un área financiera y residencial para las poblaciones ricas y empujar hacia la periferia a aquellas poblaciones pobres que deberán de viajar todos los días hacia el centro.

El esquema de riqueza hacia el centro y pobreza hacia la periferia es resultado de lo que (Sjoberg, 1960) presentó como “ciudades preindustriales” en las cuales existe un patrón similar de segregación que se caracterizan por una marcada concentración espacial de las clases altas y medias ascendentes en el centro histórico típico del diseño colonial español implementado desde el período colonial en Guatemala y una marcada dispersión periférica de los estratos socioeconómicos más bajos que provinieron de áreas rurales en su mayoría.

A este patrón de segregación observado por Sjober, se suman los cambios evidenciados en Guatemala desde el terremoto de 1976 que resultaron de nuevas dinámicas socioespaciales como la creación de alternativas habitacionales para las clases altas en colonias y condominios cerrados que continuaron empujando más hacia la periferia a los pobladores más pobres y que, incluso, se desarrollaron asfixiando a antiguas aldeas y pueblos con el objetivo de crear subcentros habitacionales, comerciales y financieros para las clases altas en zonas de la ciudad de Guatemala ubicadas hacia Carretera a El Salvador, la calzada Roosevelt, ciudad San Cristóbal en Mixco y la gentrificación de la zona 9 y 4 que beneficiaron a grupos de las clases medias y altas.

  • Consecuencias de la segregación en el desarrollo urbano

La literatura existente sobre los desafíos al desarrollo urbano y  la segregación socioespacial apuntan a que las mismas son el resultado de la ausencia de un estado eficiente que coordine los niveles de ingresos y desempleo, la alfabetización y educación primaria y secundaria, la reducción de los daños al medio ambiente y la reducción de los daños a la población como resultado del racismo y la discriminación racial de los habitantes más pobres. A estas deficiencias, los autores explican que se suman los problemas de seguridad y justicia que causan una desprotección de la propiedad privada, incrementos de la delincuencia y drogadicción en la población que impactan directamente en el incremento de las brechas del desarrollo entre ricos y pobres (Vargas y Royuela, 2007; Bayer et ál., 2004; Charles et ál., 2004; Clapp y Ross, 2004; Sabatini, 2003; Dosh, 2003; Burton, 2003; Greenstein et ál., 2000).

Según los autores, en las ciudades de tamaño mediano o grande de América Latina que han tenido un rápido crecimiento como el observado en la ciudad de Guatemala, las inversiones en infraestructura que impactan en la arquitectura urbana y tiene efectos de mejora de las condiciones socioespaciales para todos los actores deberían de ser el foco del análisis y de la propuesta de una visión a futuro para la ciudad. Estas acciones requieren la prevención de nuevas expansiones urbanas planificadas que integren económicamente y socialmente a la ciudad, que permitan preservar y aumentar los ecosistemas de recursos estratégicos, principalmente el acceso al agua y la producción local de alimentos, y que, permitan un diseño urbano que reduzca la discriminación socioespacial mediante el desarrollo de una infraestructura con movilidad inclusiva y sostenible para todos los habitantes tomando en cuenta las proyecciones de crecimiento poblacional ya proyectadas al futuro por organizaciones como el Banco Mundial.

Conclusión

Al realizar una lectura comparativa elaborada por autores de distintas áreas urbanas de América Latina y analizar el proceso de migración interna visible en el continente durante el siglo XX hacia los centros urbanos fue posible contrastar y corroborar tendencias similares respecto a los grados de segregación socioespacial y de desarrollo observados en las zonas periféricas de los centros urbanos.

Asimismo, se identificó una amplia similitud en consecuencias socioeconómicas y socio-habitacionales respecto de las poblaciones urbanas de clase y alta y la población migrante rural que se instaló en zonas periféricas.  Como resultado, los menores niveles de ingresos salariales se observa que repercuten no solo en menores niveles educativos, menor seguridad y certeza jurídica, sino que también son consecuencia de una ausencia del estado municipal y del gobierno para planificar y establecer planes que largo plazo que permitan evitar la degradación ambiental y urbanístico de las zonas periféricas.

Las actuales trayectorias de transporte, generación de riqueza, habitación y consumo de bienes y servicios del centro a la periferia de la ciudad de Guatemala han demostrado que la inviabilidad del patrón actual de desarrollo urbano que han emprendido los gobiernos municipales y las constructoras privadas. No solo los crecientes costos de transporte y sostenimiento familiar sino los costos económicos, sociales, políticos y ambientales de la prolongación del actual sistema de beneficio del centro de la ciudad de Guatemala confirman la urgente necesidad de identificar planes de desarrollo urbano sostenibles en el largo plazo.

En la ciudad de Guatemala y distintas ciudades de América Latina estudiadas en la presente bibliografía se confirma que el acceso a una calidad de vida decente de las poblaciones urbanas ricas y pobres depende en una gran medida de su ubicación socioespacial y geográfica y que, esta ubicación, tendrá el efecto de impactar y limitar su capacidad de movilización dentro de urbes desarrolladas hacia el centro financiero e industrial. Por lo tanto, es importante recalcar la necesidad de implementar estrategias de integración económica mediante una infraestructura pública de altos volúmenes mientras que, a la vez, se descentralice y fortalezca la presencia del Estado, en materia de salud, seguridad, cultura, educación y economía, en las zonas periféricas de la ciudad capital.  La situación actual de la ciudad de Guatemala presenta una marcada una distribución desigual de los beneficios y los costos de la urbanización, que viene acumulándose durante décadas pronunciándose posteriormente al terremoto de 1976. Desde entonces, los sectores más vulnerables económica y socialmente enfrentan graves desigualdades en cuanto al acceso a una vivienda digna y oportunidades de desarrollo.

Tomando en cuenta que, según se estima en los modelos estadísticos ( World Urbanization Prospects 2018: Highlights, 2019) para el año 2050 habrá 27 millones de habitantes en Guatemala, de los cuales un 67 por ciento serán poblaciones urbanas y, de no cambiar las condiciones actuales, la vulnerabilidad socioespacial de las poblaciones pobres que viven en las zonas urbanas se agravará si no se le enfrenta a nivel gubernamental con políticas públicas de largo plazo. Al respecto, la planificación y búsqueda del desarrollo sostenible y la gestión urbana debe enfocarse a la internalización de las externalidades negativas de los patrones de urbanización que la ciudad de Guatemala ha seguido desde el siglo pasado.

Bibliografía

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Banco Mundial. (2023b, febrero 13). Población rural (% de la población total) – Latin America & Caribbean. Indicadores de Desarrollo Mundial. https://datos.bancomundial.org/indicator/SP.RUR.TOTL.ZS?locations=ZJ

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Jordán, R., Riffo, L., & Prado, A. (2017). Desarrollo sostenible, urbanización y desigualdad  en América Latina y el Caribe: dinámicas para el cambio estructural. Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL).

Linares, S. (2013). Las consecuencias de la segregación socioespecial: un análisis empírico sobre tres ciudades medias bonaerenses (Olavarría, Pergamino, Tandil). Cuaderno Urbano, 14(14), 5–30. https://doi.org/10.30972/crn.1414527

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Martínez, F. (2020, agosto 10). Así se han movilizado las poblaciones en las zonas capitalinas en los últimos 70 años y estas son algunas de las necesidades urbanas. Prensa Libre. https://www.prensalibre.com/pl-plus/guatemala/comunitario/asi-se-han-movilizado-las-poblaciones-en-las-zonas-capitalinas-en-los-ultimos-70-anos-y-estas-son-algunas-de-las-necesidades-urbanas/

Sjoberg, G. (1960). The preindustrial City. Past and present. The Free Press.

Una visión estructuralista a los problemas del desarrollo en América Latina

Los motivos por los cuales la periferia latinoamericana no logra alcanzar a la misma velocidad el desarrollo de los países del centro fueron parte de las discusiones que académicos y economistas estructuralistas como Raúl Prebish buscaron entender y estudiar durante muchas décadas hasta bien entrados en el siglo XXI.  Prebish no solo fue un importante economista latinoamericanista. Además, fue uno de los líderes de cambios políticos e institucionales en la región a través de su activa participación en organismos internacionales que buscaban acelerar el desarrollo latinoamericano.

En las obras de Prebish se presentó siempre un pensamiento que confrontó la historia económica y teorías del centro con sus impactos directos en la periferia con un especial énfasis en Latinoamérica. Prebish buscó el aprendizaje de la historia para evitar se cometiesen los mismos errores del proceso de la industrialización cometidos en los países del centro. Al respecto, con elocuente claridad explicó por ejemplo que, “en América Latina están tratando de desarrollar a un lado de la frontera las mismas industrias que en el otro. Ello disminuye la eficiencia productora y conspira contra la consecución del fin social que se persigue.” Sobre la cita anterior, muchos casos de estrategias de políticos oportunistas podríamos que llegaron a las presidencias latinoamericanas. Por mucho tiempo, la clase política y académicos como Prebish, mantuvieron una amplia correspondencia, pero algo impidió la verdadera innovación y reinvención de Latinoamérica. Al respecto, de este y otros ejemplos, mucho podría discutirse respecto a la sociología de las elites latinoamericanas y su arraigado temor por el cambio y la innovación que, finalmente, ha mantenido a los países en el letargo económico en beneficio de pequeños grupos privilegiados en la cúspide social.

Al estudio del rol político y socioeconómico del control por las elites de Latinoamérica se sumaron aspectos que interesaron a Prebish y lo llevaron a realizar análisis de la importancia del balance de pagos de los países latinoamericanos como países netamente importadores de productos terminados y exportadores de productos primarios. En Latinoamérica, existía un fuerte desbalance en la balanza de pagos internacional que, con la llegada de los ciclos económicos, incrementaba la falta de capital circulante, el acelerado encarecimiento de los productos y la resultante crecida inflacionaria que los gobiernos de la región eran incapaces de controlar. Como resultado, el endeudamiento de los países latinoamericanos solamente incrementaba y alargaba la crisis de los ciclos económicos que en Estados Unidos y Europa controlaban de una mejor manera.

Prebish fue un proponente de la industrialización de los países y explicaba que, aunque no era un fin en sí misma, la industrialización era el único medio del que disponían los países latinoamericanos par captar una parte del progreso técnico y elevar progresivamente el nivel de vida de la población. El reto para América Latina radicaba en el poder de cambio e innovación que cada país tuviese y su potencial de atraer inversiones extranjeras que alimentaran el capital ahorrado nacional para el surgimiento de nuevas y diversas industrias. Desafortunadamente según explica Prebish, para implementar procesos de larga duración de industrialización existen muchos retos en América Latina tanto de conocimientos como de su correcta interpretación técnica.

Cada país en la periferia cuenta con potencialidades para industrializar sus procesos técnicos, pero según Prebish observó, ha sido imposible tan siquiera abordar en común los problemas regionales sin que, en el proceso, se logre evitar hacer comparaciones con las publicaciones y teorías de los centros de la economía mundial que impiden comprender las peculiaridades de Latinoamérica. Y peor aún se pretende encontrar soluciones en esas teorías del centro de la economía que no son las más efectivas para la periferia. Prebisch criticó en este tema el pilar del ideal liberal que afirma que “cada país debe especializarse según sus ventajas comparativas.” Y, al respecto, explicó que la implementación de estos ideales de los países del centro solo serviría para condenar a los países en desarrollo a perpetuarse en condiciones de pobreza y atraso. Ya que, al igual que ocurrió en Estados Unidos, su proceso “estadounidense” de industrialización no fue más que una copia del europea.

Importante para Prebish fue recalcar que la industrialización en América Latina también podía surgir y ser liderada por la misma producción primaria como ocurrió en el caso de Europa y Estados Unidos; y que esto permitiría enfocar sus capitales en industrias secundarias y terciarias.  Al respecto, las políticas de mecanización y tecnificación de la agricultura debieron de haber jugado un rol mayor del que se ha observado en las últimas décadas en América Latina. Las razones detrás de este poco y en ocasiones nulo apoyo desde los gobiernos centrales al surgimiento de riqueza técnica e industrialización en el campo agrícola se vio aún más visible en países de América Latina con una alta población indígena dedicada a la agricultura. Al respecto, ha sido una política de estado evitar el surgimiento de nuevas elites económicas cuando estas no dependan de la participación de las elites gobernantes en esos países donde la exclusión de los pueblos indígenas del gobierno se ha mantenido desde el período colonial.

Pero invertir en la industrialización de un país requiere de capital y de incrementar la exportación de bienes primarios. Al respecto, Prebish indica que “en la mayor parte de los países latinoamericanos el ahorro espontáneo es insuficiente para cubrir sus necesidades más urgentes de capital.” Por lo que elevar el nivel de ingresos de las masas ocurrirá solo mediante una fuerte inversión de capital por el estado y capitales privados en la creación de empleos, de infraestructura hacia todas las regiones y de una aptitud de tecnócratas capaz de administrarla y acrecentarla. Más aún, durante el período colonial, indica Prebish que América Latina creció ya una vez empujada por los ingresos del centro que buscaban la compra de industrias primarias y que, es muy posible, que esto volviese a ocurrir incrementando la gran brecha de riqueza entre los países del centro y la periferia si no se implementaban acciones de industrialización de forma acelerada.

Las lecciones de la historia económica según Prebish explicaba sobre el funcionamiento del orden mundial continuaban dependiendo de visiones que continúan sirviendo y atendiendo a los países del centro. Al respecto, la tarea de Latinoamérica era rebelarse contra esas estrategias que no eran viables en la periférica sino para seguir manteniendo la sumisión del continente a las economías del centro. Para transformar esta realidad, se debería de alcanzar una relación de simetría económica que no esté subordinada a los intereses de los países del centro. Cambios como este se pueden observar en el surgimiento en el siglo XXI de la industria terciaria de los servicios de la industria de contratación de actividades y funciones comerciales a un proveedor externo, también conocidas como BPO y Call Center, donde existe una inmensa oportunidad de exportar e importar capitales con una simetría de negociación y de transformación de los esquemas de poder de las elites locales que durante décadas disfrutaron de los capitales que llegaban solo a ellos como premio por esa sumisión a los países del centro.